灾害社会工作中政府与民间慈善团体互动关系研究 
    

一、“公私协力”：灾害社会工作的新解释框架

         2008年1月和5月南方冰雪灾害和四川地震的重大灾情，给人民生活和国家经济造成巨大损失。在经受这两次前所未有的灾害过程中，探讨灾害成因、影响、灾害救援及灾后重建等相关问题就成为各级政府管理部门、民间、科研单位和防灾减灾领域专家学者们研究和思考的重大现实和理论的新课题。

         灾害（Disaster）是一种突发、无法预料，会导致人们死亡、财产损失、无家可归、失业、风俗被破坏、建筑物及设施的被损等等，还会造成精神和心理危机（Zakour，1996；周月清，1999；Tinker，1984；Wenger；1996）。如果处理不当，危机一旦扩大，不但会损害政府形象，还会秏费更大的成本及承受更大的伤害，因此，如何建立灾害防救机制，如何将灾难损害程度降至最低，这是社会和学界共同关注的重大现实和理论问题。

         国外有关灾害社会工作的研究，在过去未受到重视，对于民间慈善非营利组织（nonprofitorganizations，简称私部门）投入救灾行列、民间与政府（简称公部门）互动关系的研究缺乏，仍处于起步阶段（周月清，1999；Dodds&Nuehring,1996；Zakour,1996）。台湾相关研究文献也很少，洪郁婷(2002)以建构危机状态下的“公私协力”关系说明了“九二一”紧急医疗与安置照顾在灾难管理过程中的角色，林美华(2003)以灾后生活重建服务中心为例，对政府与非营利组织伙伴关系进行了研究（转引自黄宾中，2006：42—47）。大陆关于灾害社会工作的实务经验非常有限，相关理论研究几乎呈空白状态，因此，这是一个亟待开发与探讨的领域。

         政府与非营利组织伙伴关系简称“公私协力”，起源于1970年代的美国，1980年代以来，随着福利国家危机的出现，这一概念至今非常流行。在本研究中，“公私协力机制”指公部门与私部门共同合作，共同寻求资源整合，共同分担灾害社会工作责任，在灾害危机状态下的互助行为及其机制保障。

         本研究所要说明的核心问题为，在灾害社会工作中，为什么需要建立“公私协力”机制？具体分为，公部门为什么需要私部门的投入，私部门为何离不开公部门的帮助，公、私互动状况如何，应通过什么样的机制来强化这种互动关系？通过本研究，期待建立“公私协力”理论来推动灾害救助服务，为政府和民间机构未来面对灾害时提供应变参考。

二、从“政府失灵”到“志愿失灵”：灾害社会工作中公私行为分析

         现代灾难型态广泛，具有多重面向性质，如果不能及时妥善处理，很可能导致二种以上灾害同时发生，或一种灾害衍生出其他类型灾害，这就产生了“复合型灾害危机”。面对“复合型灾害危机”，公私很难独自承担灾害救助责任，这是因为双方在组织上都具有自身难以克服的缺点。Salamon(1999)指出，双方只有正确认识自我不足，才可能真正实现“公私协力”，才能进行有效的灾害服务。在现实中，公私组织存在哪些不足？公私双方为什么都会出现“失灵”的可能，“失灵”的表现及内在逻辑是什么？这些都是双方必须思量的问题。

         政府在灾害社会工作中，经常因为种种原因而出现供应不足与无效率现象。Wolf(1979)归纳为：法规不全、内部性、冗员充斥与成本渐增及外部性等影响，Douglas(1983)提出五项限制因素（转引自黄宾中，2006：37），本文归纳如下：

         首先是本位主义造成政府在救灾过程中缓慢。灾变发生时对大众所造成的损害是直接且快速的，政府应变与救助时间短，压力巨大，其反映迅速与否将直接关系灾害紧急救助的效果。面对特殊性和紧急性的灾害需求，政府僵化的科层体制却无法提供或缺乏应急反应能力(Douglas，1987，转引自翁文蒂，2002：12)，其反映缓如牛步（Schneider，1994，转引自黄宾中，2006：29）。科层制过分强调分层逐级上报与授权，阻碍了信息流通与命令上传下达的速度。同时，政府在灾害救援体系上采取临时任务编制方式，也造成了行政动员迟滞。因此，洪郁婷(2002)研究美国地方政府在面临重大紧急灾难时，官僚系统的实际运作往往会产生负面功能，她将这种情形称为“官僚病态”。

         其次，政府缺乏专业人力。近年来，随着政府社会福利工作人员精简，导致灾害管理人力普遍不足。彭怀真(2000)指出台湾社政部门人力资源问题主要有：社会福利措施不断增加，但公部门人力编制未增加，正式及专业人力不足；有限的人力要处理相当庞大的社会福利事务；过度负荷使其疲惫不堪，承受过大的工作压力，甚至普遍有浩劫之感（转引自黄宾中，2006：16）。政府部门平日工作已繁重，对于额外附加的灾害工作会产生抗拒心态。而在现有的人力资源运用上，也并未因多次处理灾害事件而积累人力与经验。由于平时缺乏防灾救灾训练，相关认识严重不足，仍处于“发生后再处理”的态度。造成灾害发生后，往往缺乏经验丰富的工作人员，而新来人员尚处于摸索之中，过去经验还没有传承完毕又出现人员不断流失，导致救灾经验随人力的流失而丧失，这些都导致了政府在灾害社会工作中“失灵”现象的产生。

         固然政府在灾害社会工作中，存在“失灵”的可能，而私部门同样如此。过去大部分文献讨论当“市场失灵”及“政府失灵”时，非营利组织可以协助解决，然而非营利组织也可能“失灵”，Salamon(1987)用“志愿失灵”(Voluntaryfailure)概念来加以说明，主要表现为以下几个方面：

         首先是业余性（philanthropicamateurism）。多数慈善组织在从事灾害社会工作时，依赖少数兼职、志愿、非专业人士推行业务，这些人员流动频繁。彭怀真(2000)认为，这些志工本身为社工专业中不确定的人力，志工到底可以做什么，不能做什么，是不容易规范的（转引自黄宾中，2006：16）。因此，慈善组织可能热心有余而专业性不足，难以推动专业性的灾害服务工作。此外，多数慈善组织普遍缺乏在灾害社会工作中的自我定位，当面对紧急性与复杂性灾害时，往往出现角色模糊现象。

         其次是慈善资源的不足性(philanthropicinsufficiency)。非营利组织资源常常是不稳定的，提供的服务也是如此。多数组织仍旧依赖会员会费作为主要经济来源，而一般的慈善组织规模小，年平均收入仅仅百万元，经济实力单薄。在成本的考虑下，慈善组织往往设在人口密集区域或民众比较有消费能力的地方，许多地方根本没有任何民间慈善组织，这也影响了灾害救助服务的提供（陈介中，2004：212）。因此，在灾害救助过程中，出现不少组织因人力和经费短缺纷纷退出救灾行列的现象。

         再次，政府福利政策扩张对慈善组织造成冲击。在早期，一旦出现灾害急难个案，政府需要民间慈善资源的协助。但随着政府社会福利政策的扩张，对灾民的保障日趋多元，以及政府对灾民急难金申请程序的简化，涵盖案主需求的额度也更大，再加上未来社会保险机制的进入，灾民向民间慈善组织申请救助频率就会相应减少，其所能发挥的空间将因政府福利政策的扩张而受到压缩（庄中毅，2004：109），弥补政府不足的价值日渐降低，这也会导致“志愿失灵”的产生。

         最后，民间慈善组织缺乏民众信任。慈善组织成立或开始提供灾害服务时，会面临民众信任的问题。由于其灾害服务成效难以令民众放心，以及与一些民间组织、媒体之间种种不愉快的合作等负面影响，使得灾民对其产生不信任心理。此外，由于缺乏公权力赋予其“合法性”基础，民间组织无力统整其他民间资源，也无法提供任何承诺给灾民，灾民也可能因为慈善组织宣传不周，担心受骗而心存疑虑，因此，慈善组织与非自愿案主建立关系很难。在信任关系还没有建立以前，案主仍然习惯向公部门申请灾害救助（陈介中，2004：210）

三、非正式与零散性：“公私协力”现状及其困境

         如何克服上述的“政府失灵”和“志愿失灵”现象呢？这就涉及“公私协力”的问题。对于任何一个组织而言，其所拥有的资源都是有限的，尤其在面临灾害社会工作时，更需要强调公私相互交换组织、权威、金钱、信息等资源，相互弥补组织资源的不足，以便获得各自组织目标的实现(Rhodes,1990:19；Klijnetc,1995:439-441)。因此，“公私协力”能实现优势互补，将双方“失灵”现象降到最低，这已成为各国发展的趋势(Singleton，1994；转引自黄宾中，2006：41)。但在现实情况中，公私是否建立了“协力”关系？事实上，由于公私之间缺乏一个正式互动沟通的管道，双方关系仍停留于非正式、零散性的互动层次，呈现出表面化和松散化的特点，具体表现为以下几方面：

         首先是管道阻塞(inaccessibility)，双方缺乏正式互动与沟通的联系管道。由于政府部门缺乏专门负责人士，官员对私部门认同或重视程度不足，而且政出多门和缺乏弹性的行政特质，使得政府部门在建立联系管道上缺乏政策支持与积极性。对于私部门而言，由于其保守心态，也不愿扩大与政府互动。此外，虽然私部门自愿参与灾害社会工作，但政府对其贡献视而不见，这也影响了其积极性。因此，对于私部门而言，与政府互动合作的必要性就变得可有可无，甚至会因为某些因素，停止或改变与政府既有的联系（庄中毅，2004：104）。由于公私联系管道无法通畅，在灾害救助中就会呈现出混乱情形。

         其次是信任危机(unaccountability)。在灾害救助业务的联系上，由于认知不同，或者联系沟通管道的不足，以及双方历来的成见，使公私双方在救助过程中容易产生误解而无法及时沟通，这就会导致信任的危机（庄中毅，2004：86）。此外，在灾害社会工作中，也曾经出现过政府人员贪污社会捐款、非法操作等不良现象，这也使得民间组织对于配合政府进行救灾工作产生怀疑心理。

         再次表现为各自为政(inconsistence)。由于公私在灾害社会工作中缺乏联系，导致各行其是和不相往来的局面，无法建立统一的灾害服务体系（张又升，2004：17）。在政府高层漠视与民间参与不积极等因素下，公私资源无法有效整合，以致出现“各立山头”的状况（庄中毅，2004：120）。近年来，随着政府福利政策的扩张，强化了对灾民救助的力度与范围，对民间慈善组织既有生存空间与价值形成了冲击，也造成了各自为政的情形。

         最后是重复浪费(duplication)。在缺乏整合的前提下，私部门独自对灾民进行慰问与发放物资，展现了机动性与时效性，但也造成了与政府争相投入后所呈现的救灾资源重复浪费及区域分配不均等消极后果，甚至出现一些经验不足的救灾团体到达灾区后，不知如何协助救灾工作，反而成为看热闹的观众。此外，公私部门对同一案主救助金的重复发放，也会间接养成案主对救助资源的依赖性和道德危机，降低其自立自强的积极性（庄中毅，2004：106）。