发展服务采购将强化政采社会功能  

2013年05月16日  作者 郑燃

国务院常务会议提出，要加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见，服务采购再成业界焦点。业内普遍认为，发展服务类采购，不但对政府采购“扩面增量”意义很大，而且有助于强化政府采购的社会功能。但接受《经济参考报》记者采访的一些专家也认为，尽管我国服务类政府采购的规模不断增长，范围也在不断拓展，但政府购买社会工作服务促进服务类采购扩面增量应有一个必要的限度。

　　服务采购强化政采社会功能

　　5月6日召开的国务院常务会议提出，要加快出台政府向社会组织购买服务的指导意见，服务采购再成业界焦点。

　　国家信息中心助理研究员吕汉阳认为，国务院提出这一意见有一定背景：一方面，政府采购中货物和工程规模较大，而服务所占比重太低；另一方面，鼓励发展服务业是中国目前经济调整的方向，政府购买社会服务能撬动和促进整个服务业发展。另外，政府正在积极转变职能，意在形成“小政府、大社会”结构，政府购买社会服务后一些原本由事业单位承担的职能改为市场承担，这样能解决政企不分以及事业单位内部人员庞大等问题。

　　吕汉阳介绍说：“政府采购包括三个方面，即货物、服务和工程，政府采购法出台10多年来，政府采购额度在快速增长，但这其中服务所占比重非常低，其增长速度要低于平均水平，国务院提出加快出台政府购买服务指导意见意在提高服务业在整个政府采购中所占比重。”

　　据了解，财政部、民政部早在2012年底就已联合印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，提出政府购买社会工作服务应进行政府采购，并对政府购买社会工作服务的主体、对象、范围、程序、监督管理以及加强对政府购买社会工作服务的组织领导等相关事项进行了明确。

　　业内普遍认为，发展服务类采购，不但对政府采购“扩面增量”意义很大，而且有助于强化政府采购的社会功能。

　　中央财经大学政府管理学院教授徐焕东表示，政府采购社会工作服务是政府采购工作的必然延伸。从公共财政的角度看，在市场经济条件下，并非所有的公共服务都由政府机构提供，相当一部分公共服务可以通过政府购买的方式由社会机构提供。

　　各地积极扩展服务采购领域

　　业内人士表示，国务院提出加快出台政府购买服务指导意见，各个部委将会出台相应扶持政策，鼓励政府购买电信、金融、合同能源管理、IT、云计算等服务产品。

　　之前的《国务院办公厅关于印发中央预算单位2011-2012年政府集中采购目录及标准的通知》(国办发〔2010〕61号)中，服务类品目包括：汽车维修、汽车保险、汽车加油、印刷项目、会议服务、工程监理、机关办公场所物业管理、信息管理系统开发及维护项目等8项，而这8项品目实际上仅涉及《政府采购品目分类表》中服务类11大类中6大类。

　　今年，财政部公布了《关于印发2 0 1 3年 政 府 采 购 工 作 要 点 的 通知》，其中明确提出，在做好通用类服务项目采购工作的基础上，将研究制定推进政府购买公共服务改革的制度措施，创造条件推进政府购买社会组织等各类服务。而也这是财政部连续第三年将推进政府购买社会公共服务列入政府采购工作要点。

　　地方也在积极探索和努力扩展服务采购的新领域。比如，上海市集中采购目录中的服务类项目已覆盖社区服务、公益服务、城市维护服务、文化艺术服务、体育服务、审计服务、资产及其他评估服务、社会与管理咨询服务等22类；重庆市南岸区将公众意外保险纳入采购范围，由政府统一对大型公共活动、窨井和化粪池等市政设施发生人身意外事故进行投保。此外，湖南省的培训中介服务、江苏省的财务审计、河南省物业管理等服务类品目也都纳入了集中采购。

　　显然，通过强化服务类政府采购范围的执行力度，将更多的服务类政府采购品目纳入政府集中采购目录，将会有效促进服务类政府采购规模的扩大和占采购总规模比重的上升。

　　效率和履约问题需注意

　　在普遍认为政府购买社会工作服务对政府采购扩面增量效果明显的同时，相关人士同时也提醒说，政府购买社会工作服务促进服务类采购扩面增量应有一个必要的限度，具体而言，就是在开展社工类项目采购前，要做好对采购项目的评估，只有确实通过政府购买更有效率的服务，才可纳入政府采购；如果将所有社工服务项目都“一刀切”地纳入政府采购，极有可能会导致盲目采购，即出现此前为业界所批评的“单纯为了扩面增量而扩面增量”的现象。因此在执行政府购买社会工作服务时，要特别注意准确把握“应采尽采”的含义，只有“应采”的项目才要“尽采”。

　　国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长赵勇表示，购买服务在计划审核上需要特别注意两点：一是该项服务是否为政府固有职能，如果是则不能走外包；二是从经济学角度讲，购买社工服务前要认真权衡效率问题，即“是政府购买有效率，还是把钱给老百姓更有效率”，如果让老百姓去市场自由选择更好，就没有必要再通过购买的形式提供，比如文艺演出、理发等，为边远山区群众购买社工服务会有效率一些，在大城市就没有这个必要。

　　此外，有专家表示，履约问题一直是服务外包中的难题之一，需要引起特别注意。

　　服务类政府采购履约之“难”的原因有三个方面：首先，与商品的生产、消费时间可以分离不同，服务的生产与消费必须同时发生，因此，从技术角度看，服务合同的订立、执行存在难度；其次，政府购买服务还面临采购人与消费者相分离的问题，由此产生的委托代理关系也给政府采购服务合同的订立、执行带来新的复杂性；最后，在政府购买的社会工作服务中，尽管从社会总体上看有相当一部分可能存在概率分布，但从具体的服务消费来看，需求者、需求内容都存在很大的不确定性，或者说有很强的“或有性”，这也是政府购买社会工作服务面临的不同于其他采购的特殊问题。

　　上海市政府采购中心一位负责人表示，政府购买社会工作服务不同于一般的政府采购货物类或服务类项目，它在很大程度上可以说是属于“看不清、摸不着”的“软项目”，其履约监管存在较大的困难。“这类项目履约监管的重点应该是对服务工作实际效果的检查和评价，前提则是建立一套客观公正、科学合理的服务绩效评估体系。”