广州市试水政府购买公共服务政府出资社工出力

作者：来源：时间：2012-11-20

广州市试水政府购买公共服务政府出资社工出力

来源：民主与法制时报

　　□本报记者田加刚

政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。

广州市东濠涌中北部的改造工程4月正式启动。在之前的南部改造中，工作人员吃尽了苦头。越秀区建设和水务局负责拆迁的工作人员说，单单靠居委会、拆迁办几个人，难以快速协调拆迁问题。而中北部高楼林立，拆迁量要远大于南部，拆迁谈判让人望而生畏。

4月17日，越秀区政府正式宣布，将在东濠涌中北部的改造中引入专业公关公司，让公关公司协调拆迁中的公共利益冲突。

在购买拆迁管理的背后，是广州市近几年来已经初具规模的购买公共服务实践。在这些实践中，"买家"是政府，"消费者"是公众，而"卖家"则是公益性质的社工机构。

社工，即社会工作者，在国人眼中陌生、遥远甚至带有几分神秘色彩，在广州已经走进寻常百姓家。

政府的"订单"

4月23日上午8时30分，社工甄鹤来到建设街的黄华塘居民委员会，组织这里的100多名退休老党员开展文艺活动；10时，甄鹤回到在建设二马路的阳光社工站，与林嘉超等社工伙伴们碰头，跟居民代表开小组讨论会，商量合并社区几个合唱小组资源的方案；下午，由林嘉超担任队长的社工小分队到建设大马路一带的居民家探访，收集街坊们对小区准备围闭的意见；晚上7时，社工们再聚社工站，分享各自手中的街坊家庭问题个案的最新进展，写工作日志。

看似平平凡凡的一天，就是社工们最真实的工作写照。目前，广州专业社工有2000多人，他们分属于31个社工机构。

在广州，政府购买公共服务起步于2007年。最初的试点是海珠区政府出资200万元，向启创社会工作发展协会购买了3条街道和两所中学有关青少年事务的服务项目。接着，荔湾区投入100万元，向广州市大同社会服务中心、荔湾区逢源人家服务中心等多家民办社工机构购买服务，服务内容包括向该区8个试点街道的老年人、青少年、残疾人、困难群体的家庭服务。

海珠区首次"吃螃蟹"试验，是"先下订单，后办工厂"。胡良喜是启创社工发展协会创始人之一，另一个身份是香港大学、中山大学教授。据他介绍，2007年9月，广州、海珠两级团委的朋友来到中山大学，商议要在广州开展青少年社会工作服务。当时，团中央、中央综治委计划在全国启动"青少年事务社会工作者"试点。海珠区积极报方案，最终被团中央采纳，成为全国13个试点之一。2008年2月15日，启创协会正式注册成立。

随后，海珠区政府按照"政府购买社会服务"的理念，委托海珠团区委向"启创"购买海珠区青少年社会事务工作试点的服务。海珠区政府是出资人，而海珠区团委则全权代表区政府，包括选择服务组织，审核、发放使用资金，监督开展情况，评估，验收等。

按照合同约定，"启创"需要根据区团委的要求，提供高质量的青少年服务，对服务开展人员进行培训，根据协议的工作经费，提供相应工作及保证产出及成效。

广州政府的"订单"在快速增加。2008年，广州政府购买服务的资金为400万元。2009年，广州市开展社工人才队伍建设暨政府购买服务试点的深化拓展工作，全市申报47个项目，市、区两级财政投入逾2000万元。2011年，购买服务资金进一步增加为8000万元。

进社区第一家

广州市政府目前在20个街道办进行购买社会服务试点，政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。

第一家进社区的社工机构是广州阳光社会事务中心，设在越秀区建设街。它是广东工业大学社会工作系的5个教师发起成立的，理事成员全都是老师，理事长朱静君是系主任、副教授。

2009年阳光社会事务中心刚成立时，越秀区政府尝试性付给它28万元，用于购买建设街的社区自治服务。随后两年，中心获得了市、区两级财政超过500万元购买项目，专业社工由5人发展到40多人。2009年在30多个社工机构评估中获得第一名。

广州市民政局一位处长说，在购买服务之前，政府社会服务的具体事务，基本上都是交给社区居委会做，如果不将这些社会服务"外包"出去，居委会实际上是做不好的。一是居委会承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计生等130多项管理和服务工作，居委会工作人员根本无暇开展有效服务；二是社区的专职社工缺乏专业的处理问题的手段和能力，有"专职"，而无"专业"；三是居委会被群众认为是"衙门"，专职社工被认为是政府工作人员，他们的工作无论好坏都经常受指责。而社工都是社会问题处理专家，同样的问题，他们的处理手法截然不同。

阳光工作站2009年2月正式启动，这年年底，几个社工介入了一个百岁老人"白发人养白发人"困境的救助个案。

在社工"督导手记"里，记者看到这样记载着案主的基本情况："黄婆婆，105岁，无退休金，丈夫早亡，仅有一女儿，患多种疾病，轻度老年痴呆，左腿截肢导致残疾，生活不能自理，请保姆照顾。女儿现年83岁，退休20多年，患中风脑梗塞，行动不便，每个月有2000元的退休金......"

列出案主的每月详细"账单"后，社工随即制定了服务目标与计划，共有六步，包括为案主申请办理残疾人证，为案主争取最低生活保障，为案主和其他百岁老人提供慈善救助等。

接下来，社工着手实施方案。先是家访，社工与案主和家属沟通，案主家属委托社工联系老人院，协助送案主入住；其次联系案主所在居委会，代案主办理伤残证；接着联系友好老年公寓，了解入住费用及要求；协助澄清案主及家属的需求。分别联系友好老年公寓和江南医院颐养院，江南医院颐养院负责人表示免去老人入院一次性购置费。其后，社工联系广州日报社，获取社会捐助资金。

据记者统计，仅在今年3-4月，阳光中心举办的活动就有几十个，这些活动五花八门，其中不乏玩乐。例如：3月1日，开展工疗站健身小组活动；4日，举办"理解女性，关爱女性"游园活动；5日，开展名为"桌游之夜"的集体桌游活动，联同广东工业大学的6名义工对独居老人进行家访。此外还有社区义诊、轮滑一家亲、街舞一起玩、快乐成长、大方表达、小鬼当厨等。

同样，向海珠区政府销售了"青年地带"的启创也不负众望，仅在2008年暑假一个半月的时间里，启创就开展了近50项各种各样的活动，包括飞凡创意Camp、恋爱全接触小组、一人一故事、Shadow街舞队等。一个家长说："我的儿子参加这些暑假活动之后，变得开心、自信了，说话也有条理了，还经常跟我分享他参加活动的乐趣。"

　社工难题

作为政府购买服务的工作试点，几个社会组织机构都面对同样的困难，那就是财政划拨的资金不足，自筹资金不足，税收政策上没有优惠，专业社工人才不足。

广州的社工机构绝大多数都是2007年后成立的。2006年10月，十六届六中全会提出"建设宏大的社会工作人才队伍"的任务，这成为社会工作发展的一个重要转折点。2007年，广州市在荔湾区、海珠区和广州市老人院进行社工人才队伍建设试点，三者也是全国首批社会工作人才队伍建设试点。

2007年以后，广州市政府从降低登记门槛、完善注册手续、由民政局担任主管机构等多个方面推进社工机构的成立。但开办"社工工厂"，也不是一件容易的事。

据"启创"创始人罗观翠教授介绍，"启创"的注册，经历了整整半年的时间，当中有很多困难的细节。机构一开始是以注册民办非企业的意向申请，然而从机构名字的预审核开始，便遇上困难。负责登记的工作人员表示，社会工作这个词太广泛了，什么都是社会工作，希望再细化一下机构的性质。

另外，按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》，主管部门一定要是政府的职能行政部门，即教育局、卫生局等等。而提供青少年服务这一"启创"的主要工作内容，更是难以划分到任何一个行政部门的属下。例如，所有培训机构，是要教育局来当主管部门，而心理咨询的机构，是以卫生局作为主管部门。社工组织难以在其中找到确切的归属类型。因此，并没有行政部门适合成为"启创"的主管部门。好在"启创"的合作方是海珠区团委，才得以比较顺利地继续注册的进程。这样从名义上看，本来平等的买方居然成了上级单位。

此外，罗观翠说，从"启创"的非营利性质来看，是应该申请免税的，但是税法规定的免税条款里面，并没有适合的条款来支撑这个观点。

针对广州的试点，也并非所有人都叫好。广东省民政厅政策法规处一位处长对记者说，这些试点也存在两个缺陷：一是始终没有对"谁买单"这个问题做制度性规定，街道办没有独立财政，难以担当"买家"角色；第二个问题是，很多街道都将"社工"当成"社区工作者"来使用，他们什么事都干，这是对社工职业的亵渎。"社工"实际是"社会工作者"，是一种职业，跟律师、医生一样的职业。他们是专业解决社会问题的人，被称为"社会的医生"，而不是专干社区工作的。

广州市试水政府购买公共服务 政府出资社工出力

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